十年磨一剑，可再生能源电力配额制落实锤，或同时考核发电侧与售电侧

据一位接近政策指定的人士称，这次配额制“肯定要出来”，下一步就是等待《可再生能
源电力配额及考核办法》发布。

在《方案》中有关配额制的部分，针对售电侧和发电侧提出了两类可再生能源电力比重，
一个是按年度确定的“各省级区域全社会用电量中可再生能源电力消费量最低比重指标”，
一个是“电力生产企业的发电装机和年发电量构成中的可再生能源比重要求”。其中前者
由“各省级电网企业及其他地方电网企业、配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企
业、自备电厂) ”负责完成，后者由电力生产企业负责。

省级政府是否列为考核对象，并将配额制完成情况纳入行政绩效考核体系，备受关注。

这次将两类比重同时提出，是把所有利益相关方都纳入了配额制的框架，对于这一结果，
无论是发电侧还是售电侧都相对满意。

对比去年，国家能源局曾下发过两份有关配额制文件，即《关于征求建立燃煤火电机组
非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》和《建立可再生能源开发利
用目标引导制度的指导意见》。这两份文件分别对2020年，燃煤发电企业的非水可再
生能源发电量与火电发电量的比重，和各省（区、市）全社会用电量中非水电可再生
能源电力消纳量比重指标提出了明确意见。

对此，无论是发电侧还是售电侧都意见很大。

发电侧认为如果配额只分配给发电侧，是人为增加了发电侧的成本，但电价传导机制的不
顺畅，导致发展可再生能源的成本将全部由发电侧承担，十分不合理。并且最终的电力消
纳，不仅仅由发电企业决定，仅仅考核发电企业，而不考核售电侧，并不能真正解决消纳
问题。

售电侧则认为，如果只把配额分配给自己，而不给发电侧以压力，难免会出现“巧妇难为
无米之炊”的现象，另外他们也担忧发电企业偏向更有利可图的煤电而不愿意发清洁电，
或者揣着清洁发电装机坐地涨价。

后来，由于反对意见太多，相应的考核机制并没有出台，那两份文件也就形同虚设了。但
是，这次出台方案要求发电侧和售电侧共同承担，两方的反对声音小了很多。只不过，最
终如何共同承担，还得看“另行发布”的《可再生能源电力配额及考核办法》。

“这个文件利益集团们博弈了一段时间了，很多棱角都被磨掉了”，知情人士这么评价这次
的《方案》，而有关配额制的博弈已经持续了十几年。

早在21世纪初，中国就已经开始了关于配额制的讨论，但因为配额制复杂的立法过程和
省间协调问题，以及不确定的价格和总成本等问题，落败于政策模型更为简单的固定电
价政策，最终没能见诸于2005年初通过的《可再生能源法》。

随后，固定电价的政策在一定程度上促进了中国新能源产业的高速发展，但一些问题开
始显现。 一方面，一些地区开始出现弃风弃光现象并日益严重，另一方面，可再生能
源基金缺口不断扩大，中国的可再生能源呈现出了局部过剩但总体不足的态势。随着
固定电价政策的弊端开始呈现，配额制重新进入政策制定者的视线。

2012年，在国家能源局发布的《可再生能源发展“十二五”规划》（下文简称《规划》）
中，提出了“实施可再生能源电力配额制度”，这是可再生能源电力配额制首次出现在国
家能源规划文件上。

在此规划的设想中，配额目标分配到各省(区、市) ，对于发电侧和售电侧都提出了相
应要求。其中地方政府和电网企业是配额目标的承担主体，前者承担行政管理责任，
后者承担实施责任。至于发电侧，对于“达到规定规模的大型发电投资经营企业”，也提
出了“非水电可再生能源电力装机容量和发电量应达到规定的比重”的要求。

另一方面，国家能源局开始起草《可再生能源电力配额管理办法》（下文简称《办法》），
作为《规划》中配额制落实的保障，但最终卡在了上报国务院审定的阶段。据了解，
《办法》中提出了“将可再生能源电力消费配额指标纳入省级人民政府绩效考核体系”强
有力措施 ，而正是这一点让某些省份地方政府强烈反对，指出配额制有浓重的计划强制
色彩，是在搞计划经济，《办法》最终胎死腹中。

这次《方案》中有关配额制的内容，与2012年《规划》的内容可谓一脉相承，均提到了
发电侧和售电侧要承担责任，但仔细辨别会发现这次文件的措辞意义更丰富，或许正是
这被“磨平的棱角”，让知情人士对于配额制最终落定非常有信心。

首先，《方案》在配额承担主体中，并没有明确提出地方政府所需要承担的责任，仅仅
在“推进可再生能源电力参与市场化交易”这一部分，提出了“有关地区尽快取消跨省跨区
可再生能源电力交易受端不合理的限价规定”。

其次，《方案》在受电侧的承担主体中新增了“配售电企业（含社会资本投资的增量配电
网企业、自备电厂）”。毕竟随着电改的推进，售电侧逐步放开，电网企业已经不能完全
代表售电侧。

最后，这次的配额制内容中并没有强调“非水”，而仅仅以“可再生能源电力”代之。中电联
行业发展与资源节约部副主任薛静表示，目前水电开发的成本上升，且弃水现象日益严
重，在市场竞争中并不比风、光有过多优势，而且配额制需要符合国情，中国发展清洁
能源，不可能撇开水电。

这一切，最终还是得看具体的考核办法。

目前业界的疑虑是，如果不考核省政府，配额制在促进跨省可再生能源输送的力度是否足
够？虽然不强调“非水”，但之前有关配额制指标的所有测算都是针对“非水可再生能源电力”，
未来的配额是否真能考虑水电？虽然2012年发布的《规划》中对发电侧与售电侧也都提
出了要求，但在准备《办法》时，重点考核的还是售电侧。那么与这次《方案》配套的考
核办法，真的能做到两侧同时考核么？如果要两侧同时考核，具体又要如何实施，避免重
复，从而能真正有效促进可再生能源的良性发展，而不是仅仅下指标呢？

另行发布的《可再生能源电力配额与考核办法》何时出台，将备受瞩目。新能源行业需要
注意的是，配额制的最终出台，必定会结合绿证，逐步替代现有的固定电价补贴模式，并
将是一场行业变革。