深度 | 重构中国电力的供应行业：广东电力市场试点情况评价

2018-03-30 14:33:12 剑桥大学能源政策研究组　点击量：评论 (0)

摘要本文讨论了中国最大省份广东在中国国务院于 2015年 3 月发布 9号文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》以来所实施的电力行

摘要

本文讨论了中国最大省份广东在中国国务院于 2015年 3 月发布 9号文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》以来所实施的电力行业改革。作者结合国际经验介绍了广东电力批发市场试点情况，讨论了广东的试点市场是如何运行的并将广东目前的市场设计与其他国家成功的电力市场做了对比，探讨了广东的改革是否为电力市场成功吸引了新的参与方，分析了改革对于电力行业企业运营和投资决定的影响，最后为中国政府深化电力行业改革提出了几个建议。

内容简介

广东是中国经济体量最大、最成功的省份。它最近开展了批发电力市场试点，发电企业和售电公司可以在市场上进行交易，为大的工业用户提供电力。本文的目的是评价广东的市场改革，并讨论广东的电力市场模式需要根据具体情况做出哪些调整。

本文重点关注的是广东的哪些试点经验既对广东本身也对全国其他地区有借鉴意义。文章根据中国各利益相关方的经验，说明了要对世界上最大的电力系统进行成功的改革需要解决哪些关键性问题。

根据对广东的试点市场及其影响的研究，我们对中国电力市场改革提出如下改进建议：

第一，需要认识到，随着市场改革和价格下降，发电资产将贬值。如有必要，应该对国有发电企业的资产进行重组，以增加竞争和分散资产损失。还可以考虑让电力用户承担竞争转型费，也就是从电力用户的受益中收取一部分，用于直接补偿发电企业的损失和资产贬值。

第二，广东需要发展为所有发电企业服务的日前市场，并且将此市场与电力调度结合起来。目前实行的部分月度市场已经成功地催生了一批新的市场参与者(售电公司)，但是，月度市场并没有为运营和投资提供合适的价格信号。如果建立一个完整的日前市场，将难以避免地出现大爆炸式交易。这种大爆炸式交易方式也是英国和美国的电力批发市场曾经经历过的。

第三，有必要在一个省进行更全面的实验。要开展真正的电力市场试点，就应该有针对所有发电企业和电力用户的一整套电力批发市场。所谓的整套电力批发市场，应该既包括能源市场(包括年度、月度、日前和日内市场)也包括辅助服务市场(特别是频率和短期运行备用市场)。目前中国所有的电力市场试点都还没有做到这一点，包括广东。要想开展这样的全面试点，广东是一个很好的候选地，因为它的初始电价较高，而且电力行业在 GDP 中所占比重相对较小。

第四，中国电力市场改革走回头路的可能性比很多其他国家要大。其原因是过去五年的进展不大，而且电改本身也缺乏立法支撑。此次电改的基础是 2015 年 3 月份的国务院 9 号文件，但该文件没有法律效力，存在被撤销的可能性。考虑到中国的政治周期更长了(10 年以上)，所以改革需要有紧迫性。在英国，1987 年的大选确定了电力市场改革最多 5 年(实际时间只有 4 年)的实施时间表，而到了 1991 年，改革就已经基本完成了。这个例子说明，有必要在省级首先确立一个可行的试验计划，然后为全面改革制定一个有雄心的时间表。

一、引言

2015 年 3 月，中国国务院发布了 9 号文件，启动了新一轮电力体制改革。改革的重点是，为电力批发引入市场机制，为电力零售引入竞争机制，从而为工业用户降低电价。广东是中国经济体量最大、最成功的省份。2016 年，广东的出口、GDP、人口(1.08 亿)和电力消耗分别占全国的 25%、10.6%、7.8%和 9.5%。.广东的终端电价在中国相对较高(居民用电和大多数工商用电都是如此)，需要从其他省引进电力。广东省辖区内的深圳特区试点了一些新的市场机制，但这些机制还没有在全国范围内实施。

广东是中国国内电力市场改革的领头羊，而它所在的中国南方电网自从 2002 年建立以来也一直是中国电力系统里的一个具有活力和创新性的地区，即使是在 9 号文件发布之前，深圳就已经在 2014 年开始了电力市场改革试点，其内容包括建立独立的输配电价体系，并在某些发电企业和零售用户之间建立月度合约交易机制。2016 年，广州电力交易中心成立，促进了全省范围的电力交易。

本文的目的是，结合国际经验描述并分析广东在引入电力批发和零售市场机制方面的进展。本文建立在我们前一篇文章(Pollitt, Yang and Chen, 2017)的基础之上。

前篇文章谈及了中国电力市场改革的 14 个方面(更早的文章请见 Joskow, 2008 以及Pollitt and Anaya, 2016)，并在每个方面就如何降低工业用户的电价提出了一系列建议。

在前篇文章中，我们强调了以下四个关键性建议：第一，改革电厂调度体制，以最大程度地降低系统成本;第二，改革输配电价体制，以激励电网降低成本;第三，对工业电价和居民电价进行再平衡，减小两者差距，以更好地反映服务的基础成本;第四，减少目前对于发电和电网的过度投资，以更好地反映电力系统的基本供求关系。电力市场改革的成功与否，核心问题是首先要有运行良好的电力市场(Stoft，2002)。从理论上讲，如果发电企业和售电公司之间有适当的竞争，那么我们在前篇文章中提出的几个关键性建议应该会得以实现。因此，我们对于广东省电力市场改革的研究主要集中在以下几个问题：广东最近的改革到目前为止取得了哪些主要成果?市场试点是如何改变传统支付体系和电厂调度体系的?输配电价是如何计算以及如何监管的?市场试点是如何影响发电企业和电网企业内部的运营和投资决定的?在将区域间电力交易纳入电力市场方面，取得了哪些进展?在创建一个全面的电力市场体系方面，取得了哪些进展?

本文旨在评估改革进展以及广东是如何根据本地情况调整电力市场模式的。要创建一个完整的电力市场体系，说易做难，实际上全世界各个国家或地区都是根据本地情况开发自己的体系的(比如美国的 PJM 就与英国的市场不同)。本文说明了广东试点过程中的哪些经验既对本省也对中国其他地区有借鉴意义。文章根据中国各利益相关方的经验，说明了要对世界上最大的电力系统进行成功的改革需要解决哪些关键性问题。文章还对省一级改革的未来步骤提出了一些建议。希望本文能为目前关于中国应该如何具体实施电力行业改革的讨论做出一些贡献，并有助于相关人员根据中国具体情况进一步研究国际经验对于中国的借鉴意义。

本文其他部分的结构如下：第二部分将首先讨论广东电力市场改革的背景，包括广东电力系统的特点。第三部分将讨论广东电力市场试点的具体情况以及目前的市场设计是否适合其他地区的电力市场。第四部分将探讨广东在电力市场改革中引入新参与方的情况。第五部分将讨论电改对企业的运营和投资决策的影响。在第三至第五部分里，我们将介绍一些国际经验，以更好地分析广东电改到目前为止的成果。第六部分将根据目前的市场设计和改革效果，提出一些改进建议。

二、背景

1.广东省概况

图 1 广东省地图

广东(见图 1)在整个中国的政策制定中起着重要作用 9 。它一直是推动市场机制的先行者，比如在完善法律和治理体系方面。省会广州是世界上人口最多的城市之一(约 2000 万，仅次于北京)。第二大城市深圳(人口 1200 万)也是一个国际性特大城市，位于香港对面，是中国的经济特区，它在 1979 年的时候还是一个只有 3 万人的集镇 10 。广东位于珠江三角洲(以及粤港澳大湾区)，本区域的很大一部分出口就通过珠江三角洲。深圳相对独立于广东省政府，有其自己的监管体制。该地区在治理方面发挥领导作用的例子包括：深圳是金融监管政策方面的先行者，而广州拥有中国三个知识产权法院中的一个 11 。广东在政治上对于全中国也很重要，中国共产党的很多中央高级领导人都曾经在广东省政府工作过。

广东在 2012 年开始实施碳排放试点，是参与试点的两省五市之一。这七个试点地区的政府可以决定哪些行业参与试点。其中，只有广东对于排放许可的拍卖进行了试点。广州碳排放权交易所对三种产品进行交易：广东省碳排放配额(GDEA)、中国的核证减排量(CER)以及本省的 CER 。其中，10%的配额可以来自本省的CER，30%可以来自其它省的 CER。试点开始时涵盖了电力、水泥、石化和钢行业，在 2016 年的时候又纳入了航空和造纸行业。2017 年 12 月，中国政府宣布启动全国碳排放交易系统，将涵盖电力和热能行业。碳价从 2013年的每吨 60元人民币降到了2017 年的每吨 12 元人民币，这与欧盟碳排放交易体系中的碳价问题类似。纳入该体系的门槛是每年 2 万吨排放量。全国性市场的交易价格预计从开始时的每吨 30 元左右上升到 2030 年的每吨 200 元。人们认为试点市场和全国性市场将并存 3-5 年的时间，而不是将他们连接起来。广东碳市场试点的经验可以作为全国性市场设计的参考(见Wang et al., 2016) 。在碳交易市场、电力市场以及可再生能源证书市场之间，有很多交叉的地方。Cheng et al. (2016)的分析表明，较高的碳价(比如每吨二氧化碳 10美元)将导致广东用于发电的煤炭使用显著减少(并导致天然气的使用增加)，另外，这还可能产生显著的空气污染防治协同效益(见 Cheng et al., 2016)。

广东只是中国的多个碳市场试点地区之一。其他重要试点地区的覆盖面和价格情况各不相同。广东缺少便宜的天然气，用煤则需要长距离运输，所以电价高，因此，相对其他地区来说，广东的碳价对电价的提升作用更大。

图 2 广东电力行业改革的重要时间节点