配额制新一轮征求意见稿有哪些变化？

六年间数易其稿的可再生能源配额制再次征求意见。根据此轮征求意见稿的编制说明，配额制的核心任务是建立促进消纳的长效机制，而解决补贴问题是阶段性的辅助任务。

与2018年3月公布的征求意见稿相比，eo记者关注到此次意见稿进一步完善了监督考核和可再生能源电力绿色证书交易的相关规则，市场主体对更多细则和执行程度有所期待。

强约束考核地方政府或引新博弈

在此轮征求意见稿中，可再生能源电力配额义务主体被明确分为六大基本类型。第一类为国家电网公司、南方电网公司所属省级电力公司，依其售电功能承担与售电量相对应的配额;第二类为各省级及以下地方人民政府所属地方电网企业，依其售电功能承担与售电量相对应的配额;第三类为拥有配电网运营权的售电公司(简称配售电公司，含社会资本投资增量配电网运营企业)，承担与售电量相对应的配额;第四类为独立售电公司(不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务);第五类为参与电力直接交易的电力用户;第六类为拥有自备电厂的企业(全部用电量由自发自用可再生能源发电满足的无需承担配额义务)。其中，第三类至第六类为独立考核的配额义务主体。

配额制涉及到地方政府、发电企业、电网公司等各方利益调整，各界意见并不统一，而地方政府的态度对配额制能否落地实施起着至关重要的作用。

2012年2月，《可再生能源电力配额管理办法(讨论稿)》公布，提出发电企业承担可再生能源电量生产义务、电网企业承担保障性收购义务、省级政府承担消纳义务。但在将地方政府纳为配额制考核对象时，曾面临巨大阻力。

在制定过程中，讨论稿考虑将可再生能源电力消费配额指标的完成情况纳入省级人民政府政绩考核体系中。有业内人士对eo记者表示，配额制方案出来以后，中东部省份普遍反映完不成。而在随后的征求意见中，由于受到某些省份的强烈反对，《办法》无疾而终。

尽管在2017年下发的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》再次提出实行可再生能源电力配额制，按年度确定各省级区域全社会用电量中可再生能源电力消费量最低比重。但该方案并未明确地方政府的责任和义务，也没有具体的考核措施。

而本轮征求意见稿明确提出将各省级行政区域可再生能源电力配额完成情况纳入省级人民政府能源消费总量和强度“双控”考核。

这是一项具有强制约束力的考核指标。国家明确要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。国务院每年将全国“双控”目标分解到各地区，对“双控”工作进行全面部署，没有完成强度降低目标的省级人民政府将面临问责。

有了解配额制政策制定的人士表示，以前配额制提的是目标引导制，约束力比较弱，如果纳入考核，地方政府就会重视。但目前只是征求意见中写明了对地方政府的考核，如果阻力太大，也可能发布不下去。

此外，本轮征求意见稿明确省级政府落实责任，由省级政府牵头，制定本省级行政区域可再生能源电力配额实施方案(包括对自备电厂的处理)，具体实施的差异性将由实施方案体现出来。

征求意见稿还提到“国务院能源主管部门按年度制定各省级行政区域可再生能源电力配额指标，对各省级行政区域的配额整体完成情况进行监测评价”。

其实，在2016、2017、2018年，国家能源局连续三年发布了相应的全国可再生能源电力发展监测评价报告，把各省可再生能源发展和利用的情况作了展示，希望可以引起一些地方政府的重视。

根据eo记者统计，在此次征求意见稿中，广东、江苏、山东、浙江和河北的2020年非水电可再生能源电力预期指标均有不同程度的提高。

eo记者了解到，在今年3月《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》公布后，即有省份向国家能源局协调下调省级行政区域配额指标。

可以预见的是，有关配额制的博弈仍将在第二轮征求意见过程中持续。

寄望绿证“替”补贴还看执行力

与第一版相比，此轮征求意见稿明确了以绿证交易部分替代补贴，对原可再生能源电力证书的相关表述改为绿证交易。

根据新一轮征求意见稿，绿证是可再生能源电力生产、消纳、交易以及配额监测、核算考核的计量单位。

配额制里的绿证随可再生能源电力生产而产生，对每兆瓦时可再生能源电量核发1个绿证，绿证初始核发对象为可再生能源电力生产者，自发自用电量按照发电量核发。自愿认购体系中的绿色电力证书只针对非水可再生能源。

2017年1月，三部委曾联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，明确将从2017年7月1日起，正式开展绿证认购工作。

在绿色电力证书自愿认购交易体系中，绿色电力证书的认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额，由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格。风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。

截至目前，绿色电力证书自愿认购交易效果并不理想。绿证认购平台显示，我国核发风电和光伏绿证累计超过2317万张，而目前的认购数量为29782个，仅占核发量的约0.13%。

自愿认购在于引导全社会的绿色消费，鼓励各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人在全国绿色电力证书核发和认购平台上自愿认购绿色电力证书，作为消费绿色电力的证明。而可再生能源配额制里的绿证属于强制认购，在于对各配额义务主体的配额完成情况进行考核，促进可再生能源的消纳。

一位相关政策研究者表示，绿色电力证书的买方看不到利益，参与自愿认购的积极性不高。而自愿认购体系和绿证交易是两个市场，在强制绿证交易且自愿认购不活跃的情况下，有业内人士认为，自愿认购交易市场可能会逐步边缘化。

此次征求意见稿提出，国家可再生能源发展基金向发电企业拨付补贴资金时按等额替代原则扣减其绿证交易收益。也就是说，可再生能源发电企业出售绿证获得的收益与原补贴总额之间的差额由可再生能源基金补足。

“电力市场化继续往前走，新能源发电企业参与到电力交易中，电价下降，对新能源企业来说有很大影响，通过(配额制中的)绿证交易，可以先拿到一部分补贴，是一件好事。”一位新能源发电企业人士说。

目前，绿证交易确定由电力交易机构负责，电力交易机构依托电力交易平台开展市场主题的账户设立、绿证颁发、交易组织、配额统计及信息发布工作等。北京电力交易中心、广州电力交易中心对绿证交易进行业务指导。

据了解，目前可再生能源发电企业的补贴需要拖欠1-2年才能入账，而征求意见稿规定，绿证交易在电力交易中心进行，意味着绿证交易有望可以随着电力结算较快实现资金流周转，可再生能源发电企业补贴资金能较快入账，有效改善企业的现金流和经营状况。

不过，前述新能源发电企业人士提醒，补贴回收的比例、时间周期会缩短多长还得看绿证的执行力度、价格、需求量等因素。

为控成本或促新能源直接交易

随着电力体制改革的推进，直接交易规模不断扩大，绿证交易如何与电力直接交易市场衔接也是业内关注的问题。

征求意见稿提出，电网企业(含配售电公司)之外的其他售电公司、参与电力直接交易的电力用户和拥有自备电厂的企业购买绿证用于完成对应配额任务的支出费用，由各配额义务主体自行消化。最终未完成年度配额的配额义务主体，需缴纳配额补偿金。对拒不履行配额义务的售电公司、参与电力直接交易的电力用户、拥有自备电厂的企业，各省级能源主管部门负责依法依规对本省级行政区域的电力市场主体予以处罚。

售电公司、参与电力直接交易的电力用户应完成的配额为售电量乘以所在省级行政区域配额指标。换言之，用户侧要根据售电量购买相应的绿证，购电成本将上升。例如，部分用户与火电厂进行直接交易，为了完成配额任务，不得不购买对应电量的绿证，增加相应成本。

因此，在代理用户直接交易时，为有意使用可再生能源获得绿色认证的用户设置绿电套餐，争取向省内及跨区跨省可再生能源企业购电，或成未来趋势。

此外，征求意见稿提到，绿证交易范围为配额义务主体之间、发电企业与配额义务主体之间进行，绿证交易价格由市场交易形成。这意味着交易范围涉及电网企业、售电企业、电力用户、发电企业等，而绿证交易参与方是否可以多次交易，以及绿证的颁发、考核等都有待进一步明确。