中国绿色金融发展与改革试点研究

绿色金融的核心在于实现资金要素的绿色配置。类似于金融扶贫，以及金融服务三农、小微，其本质上是一种金融政策，关键是要确保资金能够真正流向绿色节能、环保型企业和项目

(2018年3月26日，中英绿色金融中心战略合作发布会暨启动仪式在北京举行。图/视觉中国)

徐忠/文

十八大以来，绿色发展的新发展理念开始深入人心，党的十九大报告强调“发展绿色金融”。本文探讨推动中国绿色金融的发展，我们已经做了什么，还需要做什么。

一、绿色金融发展的背景

（一）国际背景

发达国家的经济发展经历了“先污染、后治理”的模式。上世纪六七十年代，罗马俱乐部基于对发达国家发展方式的担忧和质疑，深入探讨了关系人类发展前途的人口、资源、粮食和生态环境等一系列根本性问题。1972年，该俱乐部发表了著名研究报告《增长的极限》，提出“地球已经不堪重负，人类正在面临增长极限的挑战，各种资源短缺和环境污染正威胁着人类的继续生存”。“先污染、后治理”的发展模式阻碍了经济的可持续发展，发达国家最终意识到，经济发展要走可持续发展道路。

发达国家推动绿色金融发展，早期主要依靠国际组织和商业机构，具有代表性的是“赤道原则”和“社会投资责任原则”。赤道原则由银行机构提出，2003年，花旗银行、巴克莱银行、荷兰银行、西德意志州立银行等10家银行宣布实行赤道原则。随后，汇丰银行、JP摩根、渣打银行等金融机构也宣布接受赤道原则。

在赤道原则的起草中，国际非政府组织发布的《关于金融机构和可持续性的科勒维科什俄宣言》(Collevecchio Declaration，以下简称《宣言》)对其产生了基础性影响，特别是《宣言》中金融机构应遵守的六项原则性规定：可持续性、不伤害、负责任、问责度、透明度以及市场和管理。

社会责任投资原则(Socially Responsible Investment，简称SRI)主要由商业机构，特别是NPO和NGO等社会力量共用推动。欧美等发达国家通过SRI促使被投资商业机构重视自身社会责任、重视商业机构发展与社会发展、环境保护的均衡，这已成为投资领域一个相当流行的趋势。SRI的理念是将传统经济的“成本-收益”分析方法从单纯的经济层面推广到社会和环境层面，权衡社会环境成本与社会环境效益，要求任何投资行为都应该达到经济、社会、环境的三重底线标准，据此作出的投资决策才符合社会责任规范。

通过自下而上的商业机构和社会组织的不断推动，国际社会对于发展绿色金融已形成共识。2015年12月，《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方在巴黎气候变化大会上达成《巴黎协定》，为2020年后全球应对气候变化行动作出安排，标志着全球经济活动开始向绿色、低碳、可持续转型。2016年9月6日，在中国的倡议下，G20绿色金融研究小组正式成立，G20峰会发布的《二十国集团领导人杭州峰会公报》首次将绿色金融写入其中。

G20绿色金融研究小组发表的《2016年G20绿色金融综合报告》明确了绿色金融的定义、目的和范围，识别了绿色金融面临的挑战，提出了推动全球发展绿色金融的七个选项，成为国际绿色金融领域的指导性文件。在G20的推动下，许多国家开始发布支持本国绿色金融或可持续金融发展的政策框架或路线图，许多国家和地区首次发行了绿色债券，各种绿色金融产品不断涌现，全球范围内开始形成发展绿色金融的热潮。

（二）国内背景

中国的经济发展也经历了“发展-污染-治理”的过程。我国有82%的人饮用浅井和江河水，其中水质污染超标水源达75%;全国耕地面积的19%以上污染超标;清洁能源只有15%，而发达国家占到四分之一至三分之一。多年前，清华大学李宏彬教授等专家在《美国国家科学院院刊》上发表的研究报告《空气污染对预期寿命的长期影响》：基于中国淮河取暖分界线的证据指出，长期暴露于污染空气中，总悬浮颗粒物每上升100微克/立方米，平均预期寿命将缩短3年。按照北方地区总悬浮颗粒物的水平，意味着中国北方5亿居民因严重的空气污染平均每人失去5年寿命。这项研究表明严重的空气污染会带来巨大的健康成本，制定和实施力度更大的空气污染治理政策具有较高的经济价值。

十年前，在关于中国是否加入碳减排问题的讨论中，国内曾有不少人提出了所谓的“阴谋论”观点，认为这是发达国家蓄意将中国纳入到一个限制减排的制度中，增加发展成本、削弱竞争力，从而阻碍中国经济的发展。但几年后，人们的认识发生了改变，雾霾、资源过度消耗等问题的严重性，让人们深刻认识到疯狂追求GDP，忽视经济、社会和生态的和谐发展，终将导致经济发展不平衡和不可持续，人们越发意识到可持续发展的重要性。

严重的生态环境问题成为经济发展的短板，威胁着中国的可持续发展。生态链条的断裂将会严重阻碍中国的发展。在此背景下，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设和环境治理摆上了更加重要的战略高度，提出绿色发展理念引领中国发展。党中央、国务院明确提出转变发展方式，既要金山银山，也要绿水青山，树立“环境就是生产力，良好的生态环境就是GDP”的理念。绿色GDP(可持续发展国内生产总值)的概念随之提出。

绿色GDP，指从GDP中扣除自然资源耗减价值与环境污染损失价值后剩余的国内生产总值，体现了经济增长与自然环境和谐统一的程度。实施绿色GDP核算，就是要统筹“人与自然和谐发展”，真实衡量和评价经济增长活动的现实效果，克服片面追求经济增长速度的倾向，促进经济增长方式的转变，从根本上改变唯GDP论的政绩观，增强公众的环境资源保护意识。

二、中国绿色金融发展的独特背景和特征

(一)深厚的文化传统背景。中国的传统文化理念强调“天人合一”、人与自然的和谐发展，讲究“君子爱财取之有道”。近一二十年的经济发展，过度追求GDP，忽视了经济社会和自然环境的和谐发展，产生了环境、资源、食品安全等一系列问题，这与我们的传统文化理念相违背。

(二)政府自上而下推动，充分体现社会主义体制的优势。与西方发达国家显著不同的是，中国发展绿色金融是由政府自上而下推动的。2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在了中国特色社会主义五位一体总体布局的战略位置。2017年，党的十九大报告再次强调了“发展绿色金融”。中国共产党，特别是作为执政党，是第一个把生态文明建设作为行动纲领的政党。将绿色发展上升为国家战略的高度在国际上几乎没有，这充分体现了我国社会主义的特色和优势。“自上而下”的政府推动模式，能充分发挥社会主义体制优势，集中力量和资源把事情办好。我国绿色债券市场的快速发展就很好地证明了这一点。

(三)践行“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的基层探索相结合的改革路径。发展绿色金融，既需要“自上而下”的顶层制度推进，也需要“自下而上”的基层探索落地。

绿色金融是新生事物，虽然在我国呈现出发展全面提速的良好态势，但从总体上看仍处于探索阶段，发展经验不足，需要选择部分地方进行改革试验，在体制机制上探索可复制可推广的经验，进而在更大范围推广。此外，我国幅员辽阔，地区差异性大，每个地方都有自己的发展特点和天然禀赋，生态环境、产业结构、金融市场等情况各异，“一刀切”的绿色金融发展模式不可行。选择存在差异性的地方进行试点，在差异中寻找共性，总结推进绿色金融体系发展的共性因素，探索共有的发展规律，再在更大范围进行推广符合我国的国情。

正是基于上述原因，2017年6月14日，国务院第176次常务会议决定在浙江省、江西省、广东省、贵州省、新疆维吾尔自治区五省(区)部分地方设立绿色金融改革创新试验区，开启了我国绿色金融改革创新的基层实践，标志着我国绿色金融发展进入新阶段。

(四)发展绿色金融是经济绿色转型的重要推手，也是供给侧结构性改革的重要内容，将为经济社会发展汇聚新动能。2008年全球金融危机以来，很多国家和地区都积极寻求经济发展新动能，加大了绿色经济发展的力度，将绿色、低碳经济作为发展新引擎。

美国推出近8000亿美元的经济复兴计划，其中八分之一用于清洁能源的直接投资以及鼓励清洁能源发展的减税政策，同时加强对能源和环境领域的科研投入和总体部署，希望通过投资绿色行业加大就业。欧盟2009年启动绿色经济发展计划，计划投资1050亿欧元支持此计划在成员国推行，其中540亿欧元和280亿欧元用于帮助欧盟各国执行环保法规和研究创新废弃物处理技术，以此推动欧盟绿色就业和经济增长。

长期以来，我国经济发展过度依赖房地产和基础设施建设的拉动，这样的发展模式不可持续。2017年，我国一二线城市的房地产价格得到有效控制，而三四线城市的房价仍在上涨。导致这种现象的原因较大程度上是由于棚户区改造的货币化效应，其本质是属于政府购买，但却容易给社会造成房地产需求大的假象。如果只是为追求GDP增长而加杠杆进行基础设施投资，这种增长是不可持续的。因此，中国的经济发展不能仅仅依靠房地产和基础设施建设。

绿色发展正是我国经济发展的新的增长点。通过绿色转型，破除传统发展的路径依赖，从而为经济增长汇集新动能。当前，供给侧结构性改革已进入深度结构调整阶段，淘汰落后过剩产能初见成效。产业结构和能源结构调整，构建绿色、循环、低碳发展的产业体系步伐加快，在此过程中生产和投资越来越向绿色化方向发展。研究表明，绿色投资将对国民经济发展起到显著拉动作用。

三、现阶段我国发展绿色金融的

几个关键问题

随着绿色发展理念不断深入和我国绿色金融顶层设计和制度安排的不断完善，我国绿色金融的发展取得了积极成效。然而，我们也要充分认识到，绿色金融的发展并不容易。绿色转型的过程是痛苦的，需要多方面的改变，包括落后产能的淘汰、环保标准的提高、财政金融政策的转型等等。现阶段，推动绿色金融发展关键要把握好以下几个方面。

(一)明确“绿色”标准是前提。绿色金融的核心在于实现资金要素的绿色配置。类似于金融扶贫，以及金融服务三农、小微，其本质上是一种金融政策，关键是要确保资金能够真正流向绿色节能、环保型企业和项目。这就需要科学、明晰地界定绿色产业和绿色项目标准。

绿色金融不是一个筐，不能什么都往里装。不能把一些没有明确环境效益的生态休闲、观光旅游等项目都纳入绿色金融支持范围。2017年6月，人民银行、银监会、证监会、保监会、国家标准委联合发布《金融业标准化体系建设发展规划(2016-2020)》，明确提出将“绿色金融标准化工程列为“十三五”时期金融业标准化的五大重点工程之一，我国绿色金融标准化建设正逐步推进。

(二)推动可持续发展是关键。金融如水，只有绿色项目能够盈利，资金才会流过来。金融机构作为市场竞争主体，商业可持续性是其发展的内生动力和长久保障。因此，在界定绿色项目的基础上，要挖掘绿色项目的盈利性，发挥价格机制的激励约束作用，不断提升绿色金融的可持续发展能力。在绿色金融刚刚起步阶段，绿色项目普遍存在融资成本较高、期限较长，收益较低、风险相对较高等特征，推动绿色金融发展关键要解决降低绿色项目融资成本和风险分担的问题，这既要积极发挥好政府的作用，也要坚持以市场化为导向。

加强政府引导。推动绿色金融发展，需要政府积极作为，发挥正向引导作用。除了科学界定哪些是绿色项目，明确如何遴选、认定、推荐以及追踪绿色项目，防止以绿色项目名义从事非绿色活动外，政府还需要多种途径积极发挥作用。

一是完善促进绿色金融发展的正向激励机制。既包括政府的财政贴息、税收优惠、风险补偿、信用担保等支持，也包括央行再贷款、设立绿色发展基金等举措，以此降低绿色项目的融资成本并提升投资者的风险承受能力。例如，出台绿色税收政策，对从事低碳技术开发的企业给予一定的税收减免，可以吸引企业积极进行低碳技术研发和购置环保设备，支持低碳企业发展。而对高耗能、高污染企业征收环境税，可以推动其节能减排。

二是健全绿色投资领域的法律法规体系，确保发生纠纷时有法可依。明确环境污染企业应该承担的责任和应受到的处罚，提高排污标准并制定消费环节的废弃物收费标准。加强环境监管，严格执法，提高生产环节的废弃成本、排污成本和消费环节的废弃成本。通过提高排污成本实际降低绿色项目成本，实现企业环境效益内生化。

三是健全绿色金融基础设施，提升绿色金融市场透明度，优化绿色金融生态。着力解决绿色金融市场普遍存在的投融资信息不对称问题，通过强化企业环境信息披露要求，建立公共环境数据平台，完善绿色评级和认证，开展环境风险分析等多种措施，有效制约污染性投资，为绿色金融发展营造良好生态环境。

四是培养“负责任”的绿色投资者。让绿色投资理念深入投资者，让更多的投资者愿意购买投资绿色产品和项目。这是一个长期的过程，不能一蹴而就，需要政府的积极引导。近年来的实践表明，社会声誉效应可以激励绿色投资。越来越多的绿色产业投资者，包括绿色债券发行人，在获得商业回报的同时也获得了良好的社会声誉，而社会声誉对企业的持续发展和社会的认同产生了较大的积极作用。加大对绿色金融理念的宣传、推广，培育吸引更多负责任投资者，引导中长期的社会资本投入绿色项目和绿色金融是政府实践和努力的方向。

五是加大环境执法、严惩环境违法行为，降低绿色项目融资成本。近期，环境执法部门加大了对各地环境违法违规的执法和处罚力度。短期看，产生了阵痛;但从长期看，这将有利于经济的绿色转型和可持续发展。调研发现，随着环保执法的趋严，部分高污染企业被关停，导致银行产生不良贷款。这反映出非绿色项目贷款具有较高的风险，当全社会都形成这样的共识后，绿色项目就更容易得到金融支持。

坚持市场导向。绿色金融的属性是商业性和市场化，追求盈利和回报，仅靠政策推动和政府补贴，难以实现可持续发展。要充分发挥市场配置的基础性作用，不断通过体制机制创新提高绿色项目的回报率，引导金融资源配置到节能环保的绿色领域，退出污染性行业，促进产业结构绿色转型升级，服务实体经济绿色发展。同时，需要强化市场主体的社会责任和绿色发展意识。从长远看，随着绿色环保意识的逐渐增强，绿色经济体制机制的不断健全，非绿色项目成本会不断上升，外部性会逐渐消失。

(三)探索绿色金融创新是重点。绿色项目的融资需求具有多层次性和多样性，这就需要充分发挥主观能动性，积极探索创新，根据绿色项目的不同需求类型匹配相适应的金融产品和服务。

纯粹的公共产品，通常可由财政资金或者公共资金来承担;具有投资回报性、可商业化运作的项目，则应充分发挥金融的支持作用，根据项目需求提供相应的金融产品。一般短期绿色项目，以银行信贷为主设计产品服务体系;中长期、现金流相对稳定的绿色项目，可以考虑债券市场融资;高成长性但风险也相对较高的绿色项目，则可考虑私募股权基金或者通过上市等方式融资。

此外，通过发展绿色基金，对企业绿色领域的技术研发和生产提供资金支持，培育企业在绿色领域的竞争力和可持续发展能力;通过建立中小企业绿色担保基金，解决中小企业开发绿色市场的资金困难。在绿色金融的发展中，要充分发挥主观能动性，不断创新机制体制，通过制度、组织方式、市场模式、产品服务的创新来不断满足绿色融资的多样性和多维度需求。

(四)切实防范风险是底线。防范风险是金融的永恒主题，发展绿色金融要牢牢守住风险底线原则。绿色金融的风险点集中在以下几个方面：第一，绿色项目界定标准不完全统一，对什么是绿色项目还没有达成完全一致的观点。第二，信息披露不完善，认证评级不规范。第三，未能完全有效实现环境效益外部性内生化。在这种情况下，绿色项目的回报率偏低，社会资本投资绿色项目的意愿不足。特别是，如果地方政府过分追求GDP增长，对环境保护不重视，污染企业的成本能够外部化，则非常不利于绿色企业的竞争。防范这些风险要加快制定绿色信贷、绿色金融的标准规则，防范“洗绿”风险，提高对绿色金融风险的识别能力，提高环境标准要求，提升绿色金融的可持续性，鼓励金融机构开展环境风险压力测试，完善绿色项目投融资风险补偿机制。

四、绿色金融产品发展的几个问题

我国绿色金融产品总体上仍然处于起步阶段，存在这样或那样的不足，有待在实践中探索完善。发展绿色金融产品要在防范风险的前提下，加大创新，提高质效，注重强化绿色金融领域的能力建设。

（一）绿色信贷

2007年，人民银行、银监会等相关部门先后印发《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》、《节能减排授信工作指导意见》，推动我国绿色金融发展。2012年银监会印发《绿色信贷指引》，从多个方面对银行业金融机构发展绿色信贷提出要求。《绿色信贷指引》主要涵盖三大支柱:支持绿色、低碳、循环经济发展;防范环境和社会风险;提升银行业金融机构自身的环境和社会表现。2015年，银监会和国家发展改革委制定了《能效信贷指引》：明确能效融资的重点部门和融资方式;能效信贷的风险防范特点;能效融资的能力建设;能效融资的激励。此外，我国绿色信贷统计制度、绿色信贷考核评价体系相继建立，标志着我国绿色信贷制度的逐步完善。2017年，人民银行印发《关于推广信贷资产质押和央行内部(企业)评级工作的通知》(银发〔2017〕289号)，明确2018年起信贷资产质押和央行内部(企业)评级工作由前期11个省市推广至全国。2018年1月，人民银行印发《关于构建绿色贷款专项统计制度的通知》(银发〔2018〕10号)，明确了绿色贷款的标准。随着绿色信贷统计制度的逐步建立，从2017年三季度起，人民银行已将24家全国性金融机构的绿色信贷业绩纳入MPA考核。

目前，绿色信贷发展中存在的主要问题包括相关标准体系在建设和应用过程中由于信息披露机制和第三方环保信息评估机制缺失问题，制约了政策的效果等。具体来讲：

一是标准体系方面。绿色信贷标准在我国更多受宏观调控指导，监管部门主要将节能减排、污染防治、资源节约与循环利用等项目贷款归为绿色信贷，“两高一剩”等限制性行业贷款不属于绿色信贷。但实践中，大量项目采用新技术对“两高一剩”行业进行改造升级，属于绿色项目，把“两高一剩”等限制性行业的这些项目贷款界定为非绿色信贷显然是不科学的。目前，人民银行的统计已开始根据项目确定，而不是根据行业确定绿色信贷。

二是选择绿色项目方面。绿色项目涉及经济社会的方方面面，需要结合各地的区域特点加以综合判断。以城市规划为例，我国大部分城市为单中心结构，人口较为集聚，城市密度较高。这种城市规划模式决定了我国的轨道交通和公交车系统难以完全满足人们的出行需求，大量居住地点远离市中心的人仍然需要依赖小汽车、出租车等相对不够绿色的出行方式。相比之下，欧洲国家的城市往往建设得小而精，步行、自行车等绿色出行方式在欧洲城市更具实用性。再者，一些项目本身具有节能环保特征，但如果脱离了当地实际需求也可能会成为非绿项目。例如，地铁出行被普遍认为是绿色的。相关测算显示，给定同样的运输量，地铁运营带来的污染仅为私家车的十分之一，但如果地铁建设过于超前，导致客流量过低，则会形成另外一种浪费。脱离实际需求的项目不能称其为绿色项目。

三是信息披露方面。环保信息的披露机制不健全会影响银行对企业生产是否符合绿色信贷标准的判断。这既包括环保部门提供信息不充分，无法第一时间获取环保部门挂牌督办企业、限期治理企业、污染关停企业名单及环保治理督查和检查进展情况等，影响银行对企业生产是否符合绿色原则的判断;也包括部分企业刻意隐瞒涉及环境信息，对于环境风险信息，企业主动向银行披露的意愿不足，部分企业甚至刻意隐瞒、伪造，导致银行误向其发放绿色信贷。因此，要尽快推动由政府建立信息共享平台，夯实绿色金融基础设施，综合相关环境信息并实现信息的共享，为绿色金融发展营造良好生态环境。

四是第三方评估方面。绿色信贷第三方评估市场的不完善将影响银行调查结果的独立性和公正性。此外，第三方评估费用较高会增加企业绿色融资成本，降低企业绿色融资的积极性。

综上，我国绿色信贷发展的关键是要制定统一绿色信贷标准。根据产业污染度制定指导目录，为银行绿色信贷投放提供明确指导。同时要完善环保信息第三方评估机制、完善环境信息公示制度，强化绿色信贷执行监督检查力度，加大对银行实施绿色信贷情况的监管和考核力度。地方上开展绿色信贷可以从以下几个方面入手：一是共建共享环境、安全违法违规信息平台，为绿色信贷发展提供良好的基础设施，营造良好的绿色发展环境。二是明确重点支持的绿色发展领域，即确定“绿色”项目、产业，明确了重点支持发展的绿色领域，才能引导资金流向这些领域。此外，要与利益相关者构建伙伴关系，加强沟通联系。

（二）绿色债券

绿色债券，是指募集资金最终投向符合规定条件的绿色项目的债权债务凭证，其核心特征是募集资金集中用于推动和实现绿色效益。绿色债券是国际普遍使用的募集资金专项支持绿色发展的债务工具，既能满足投资人致力于环境保护、控制温室气体排放的目标，又可以满足发行人低成本、长期性筹资需求和可持续发展的需要。

2016年2月3日，由伦敦证券交易所和气候债券倡议组织联合主办的“绿色债券先锋颁奖礼”(Green Bond Awards Pioneer)在伦敦证券交易所举行，农业银行荣获“中国首只绿色债券奖”(First Green Bond in China)，成为唯一一家获奖的中资商业银行。图/视觉中国

我国绿色债券自2015年底推出，已经得到市场普遍认可。2016年是中国绿色债券元年，全年共有49家发行人发行了1990亿元的各类绿色债券。其中，绿色金融债券共发行1580亿元，发行总量和单只规模都居全球首位。2017年，我国绿色债券发行量达2500亿元，是全球最大的贴标绿债发行国之一。

我国绿色金融债券政策框架主要包括：一是募集资金使用：提出了可供投资的绿色项目目录，即中国金融学会绿色金融专业委员会发布的《绿色债券支持项目目录》，明确了绿色债券支持项目的界定和分类。二是募集资金管理：要求发行人建立募集资金管理制度，开立专门账户或建立台账确保募集资金流向可追溯，发债资金在募集承诺时限内应用于绿色项目，闲置期间可投资于流动性高、收益低的货币市场工具或绿色债券。三是绿色项目的评估与遴选机制：利用外部保证机制，鼓励由第三方机构出具绿色债券评估和认证意见，明确评估与项目遴选机制。四是信息披露：发行人应充分披露项目筛选标准、决策程序、环境效益目标，债券存续期间还要定期公开披露募集资金使用情况以及募集资金的专项审计报告。

我国绿色债券市场的发展取得了巨大成绩，但同时也面临着诸多挑战，包括缺乏相对统一的绿色债券支持项目目录及标准体系，如何确保募集资金用于绿色项目，如何提高绿色债券的商业可持续性等。此外，从近期的发展实践看，我国绿债市场发展中还存在诸如认证费用推高融资成本，影响发行积极性;环境信息获取难度大，项目评估筛选难;缺乏统一第三方认证标准;债券信息披露不充分，难以有效监督资金投向等问题。

因此，当前发展我国绿色债券的关键：一是制定相对统一的绿色项目目录及标准体系。二是完善绿色融资后续监督管理机制。制定绿色债券后续监督管理办法，加强对发行后的监督管理，同时规范和统一绿色债券的信息披露标准，提高信息披露透明度，细化信息披露要求，以确保募集资金用于绿色项目。三是培育多元化的绿色债券参与主体。建立绿色投资者网络，引导投资者形成绿色投资和责任投资理念，以进一步降低绿色债券发行成本。丰富发行主体类型，积极引导金融机构和企业发行绿色债券，鼓励中央或地方政府、国际开发机构发行绿色债券。四是鼓励政府部门出台绿色债券配套支持措施。通过政府设立担保基金等多种形式为绿色债券担保或增信;对金融机构绿色债券投资实施差别化的监管政策，提高绿色债券吸引力;鼓励环保公益基金为绿色债券的第三方评估认证予以补贴。

2017年12月，为规范绿色债券评估认证，人民银行、证监会出台了《绿色债券评估认证行为指引(暂行)》(中国人民银行 中国证券监督管理委员会公告〔2017〕20号)，对评估认证机构的资质、业务承接、评估认证内容、评估认证机构管理等进行了规范，建立了绿色债券自律管理协调机制。

（三）碳市场

碳市场作为控制温室气体排放的政策工具，也是绿色金融发展中的重要方面。1997年的《京都议定书》确立了三种排放权交易机制——国际排放贸易机制IET、清洁发展机制CDM、联合履行机制JI。2016年11月4日《巴黎协定》生效，是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，形成了2020年后的全球气候治理格局。

碳减排交易融资有利于解决低碳经济发展的资金问题。碳减排交易融资包括企业自己搞碳减排和对低碳技术及其应用推广的投融资两方面。第一个方面可以通过碳限额交易完成，企业投资或者融资进行改造实现少排放，并从节省配额或者出售配额中获得回报。第二个方面是对碳减排技术及其应用推广的投融资问题，碳交易的价格对投资者来说，就是低碳技术的市场价值，会促使私人投资增加，从而刺激低碳技术的研发和市场化应用，包括新能源、碳捕获和碳沉降等。

尽快建立统一的碳交易市场是市场化方式解决企业减排成本补偿问题的关键。降低碳排放必然增加企业成本，引导企业发展低碳经济有两个政策可供选择，一是财政税收，二是市场调节。补贴和碳税属于行政管理行为，指标人为制定，其合理性和有效性较低，而市场价格信号相对来说则更加准确。同时，相对于财政补贴和征收碳税，采用市场化方式来补偿企业的减排成本，解决其资金问题，效率高、公平性好、行政成本低，有利于发展低碳经济。同时，在市场建立和发展过程中能够催生出一批相关行业和企业，创造新的就业机会。此外，建立国内碳交易市场，争取低碳发展游戏规则制定的话语权，能为我国企业争取更多利益。

我国碳市场的发展分为三个阶段。初期，我国通过清洁发展机制项目参与国际碳市场交易，但是仅作为需求的提供方，非真正意义上的独立市场，该形式的交易规模逐年递减。第二阶段是国内自愿减排交易，即企业购买自愿减排量进行碳中和为主要市场活动，具有自愿属性，交易规模有限。第三阶段以2013年7省碳交易试点启动市场交易为起点，形成我国强制与自愿并存的阶段。待全国市场启动后，我国将进入强制碳交易市场阶段。

2011年，发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省和深圳市7省(市)开展碳排放权交易试点，7个试点市场相继启动。在交易市场内，减排成本高的企业可以通过购买其他企业富余碳排放权配额或自愿减排量的方式，从而以最低成本完成减排目标。同时，碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融衍生产品也可以在市场内进行交易。截至2017年9月末，7个碳排放交易试点省市共纳入控排企业和单位接近3000家。各地陆续推出了碳配额场外掉期、碳配额远期、碳债券、碳配额回购等试点，交易工具和产品日趋丰富。7个地方的试点，在总量控制、配额分配、排放数据的监测、报告和核查等方面积累了大量宝贵经验，为全国碳市场的推出奠定了基础。

2017年12月，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案(电力行业)》，标志着全国碳排放交易体系的启动。目前相关基础建设工作正在推进中。建设全国碳排放权交易市场，是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大创新实践。当然我国的碳市场发展还在起步阶段，市场发展还存在产品定价尚在探索，市场价格发现功能缺失，控排企业缺乏参与积极性等诸多制约因素。

（四）银行环境压力测试

发展绿色金融的一个关键问题是要为绿色投融资提供环境风险量化的工具，其中的环境风险压力测试是一种国际通用的、有效的量化分析方法，有潜力成为推动绿色金融发展的重要工具。气候环境问题具有明显的外部性特征，环境变化带来的外部经济、外部不经济均可转变为企业生产经营中的内生变量。企业运营成本的增加将导致盈利能力和偿债能力的下降，进而影响到商业银行信贷资金安全，压力测试为量化这种环境风险提供了重要的工具。

气候环境压力测试主要的作用在于：量化测算环境因素对银行信用风险的影响，为信贷产品定价提供环境风险因素的衡量依据，有利于银行合理安排信贷与投资组合，为银行业监管机构考虑环境要素风险时提供参考。当然，实施环境压力测试后，监管部门需要对资本充足率、风险权重等指标进行相应的重新计算，才能更好地引导金融机构加大对绿色项目的支持。

（五）绿色担保基金

设立担保基金，实现政府政策意图，是国外大多数国家和地区(如韩国、法国、菲律宾、我国台湾等)的普遍做法，且起到了积极效果。实践看，欧美国家的贷款担保业务，基本上都是体现国家政策或是制度方面的意图，成为实现政府特定目标的金融工具，具有明显的政策性。

2016年8月31日，人民银行等七部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确要求：“鼓励和支持有条件的地方通过专业化绿色担保机制、设立绿色发展基金等手段撬动更多的社会资本投资于绿色产业”。绿色金融具有环境外部性、期限错配、信息不对称、分析能力不足等特征和挑战。担保则具有保证绿色责任履行、信用增级、减少信息不对称、风险管理、降低市场交易成本的功能。通过专业化的绿色金融担保服务，可以调整金融机构对环境风险的认知，深化对与环境因素相关的金融风险的理解，完善定价机制，调整和不断健全环境外部性内部化的机制体系，满足产业、能源和交通等主要绿色领域的投资需求，运用市场化手段，有效缓解绿色金融面临的环境外部性、期限错配、信息不对称、分析能力不足等问题。

需要强调的一点是，要厘清对担保基金功能的认识。政策性担保基金往往是政府出资，国资委或者相关部门要对其进行监督考核，一般对担保基金设有保值增值的约束性条款。但问题是，政府设立担保基金的初衷是什么?是为了利用担保基金实现国有资产保值增值，还是服务绿色企业或绿色项目的创新发展?如果是后者，以保值增值作为约束，很难真正有效地支持绿色创新发展，因为绿色发展或绿色科技创新往往具有高风险，失败概率较大。从这个角度看，在绿色经济创新发展领域，政府担保基金有一些损失是很自然的现象。当然，前提是必须建立一系列科学合理的考核机制，防止拿政府的担保基金乱作为甚至违法乱为。因此，很多地方成立担保基金就应该有承担一定损失的准备，这个问题需要在认识上厘清。

此外，要发展绿色指数及相关产品。推动建立强制性绿色保险制度，把与公众利益密切相关的环境污染等领域作为责任保险发展重点，逐步在环境高风险领域建立环境污染责任强制保险制度，为生态文明和美丽中国建设提供绿色保险保障。如采矿、化工、危险品运输等。对于上市公司，采取国际上通行的上市公司强制性环境信息披露制度。上市公司是资本市场的基石，在落实环境保护责任方面责无旁贷，建立强制性环境信息披露制度有助于提升上市公司质量，既是资本市场稳健发展的重要制度，也是促进环境质量改善的新举措。

五、稳步推进绿色金融改革区域试点

绿色金融还是一个新生事物，对发展绿色金融的认识在不断深化，设立绿色金融改革创新试验区就是要因地制宜探索绿色金融体制机制创新，为绿色金融发展提供可借鉴可推广的有效路径和可靠模式。绿色改革试点要紧紧围绕绿色金融发展的关键问题，在政府引导下，运用市场化手段将更多金融资源配置到节能、环保、绿色减排项目，使绿色经济发展真正获得有效金融支持，探索出一条环境效益和经济效益双赢的新路，推动我国经济发展的绿色转型和新旧发展动能转换，启动新的增长点。

近一年来，浙江等五地绿色金融试点地区以金融创新推动绿色发展为主线，稳妥有序推进各项试点工作，绿色金融产品和服务创新不断涌现，市场激励约束机制初步建立，政策支持体系不断完善，绿色金融国际合作有序开展，社会绿色金融改革创新理念和氛围日益形成，试点建设取得了积极成效。但也要清晰地看到，试点中存在着绿色金融相关标准界定模糊不统一、金融机构获取绿色信息困难、价格发现和风险定价的市场化程度滞后、部分配套支持政策难以落地等问题。

下一步，绿色金融改革区域试点要在完善绿色金融标准体系、更好创新金融产品和金融服务、切实加强风险防范、推进绿色环境信息披露、提升金融机构能力建设以及强化技术人才支持保障等方面积极探索，大胆闯大胆试，不断为我国绿色金融发展提供可复制推广的经验模式借鉴，从而提升绿色金融支持实体经济绿色转型的能力，促进我国经济的绿色转型和可持续发展。

（作者为中国人民银行研究局局长，编辑：张威）

（本文首刊于2018年5月14日出版的《财经》杂志）